Gouvernance des services, commande publique et relation aux usagers

Le cadre juridique des services d'eau et d'assainissement

Compétences, transfert et gouvernance

L'organisation des services d'eau potable et d'assainissement relève des collectivités. Le Code général des collectivités territoriales (CGCT) fixe leurs missions aux articles L. 2224-7 et suivants : distribution d'eau potable, collecte et traitement des eaux usées, contrôle de l'assainissement non collectif, avec la possibilité de confier ces compétences à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat. La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 (NOTRe) avait prévu leur transfert obligatoire aux communautés, ensuite aménagé par les lois n° 2018-702 du 3 août 2018 et n° 2019-1461 du 27 décembre 2019.

La loi n° 2025-327 du 11 avril 2025 visant à assouplir la gestion des compétences eau et assainissement a changé la donne : les communes membres d'une communauté de communes qui n'exerçait pas ces compétences au 11 avril 2025 peuvent les conserver, le transfert restant possible à tout moment, et les communautés qui exercent déjà ces compétences ne peuvent pas les restituer. La délégation de tout ou partie des compétences à une commune ou à un syndicat, par convention, est également prévue. Des textes d'application et des précisions des services de l'État ont pu paraître depuis : nous vérifions l'état du droit à chaque mission. Selon l'observatoire SISPEA (données 2023), la gestion intercommunale concerne environ 71,5 % des services renseignés.

Les modes de gestion

Une collectivité peut gérer son service en régie, directement ou dans une régie dotée de l'autonomie financière ou de la personnalité morale, ou le confier à un tiers. Dans ce second cas, elle choisit entre un marché public de prestations, par exemple d'exploitation ou de conduite des installations, et un contrat de concession, couramment appelé délégation de service public (DSP) : affermage ou concession proprement dite. Les sociétés publiques locales et les sociétés d'économie mixte à opération unique offrent des formes intermédiaires. Chaque choix modifie qui supporte le risque d'exploitation, qui investit, qui perçoit la redevance et quelle information remonte à la collectivité.

Le choix du mode de gestion est une décision de l'assemblée délibérante, qui s'appuie sur un état des lieux, des scénarios comparés et, pour une délégation, sur l'avis de la commission consultative des services publics locaux (article L. 1413-1 du CGCT) et du comité social territorial. Nous n'avons pas de préférence de principe entre régie et délégation. Notre rôle est d'aider la collectivité à comparer les options sur des critères qu'elle a définis : coûts, maîtrise du patrimoine, compétences internes, flexibilité, contrôle.

Finances, tarification et information des usagers

Les services d'eau et d'assainissement sont des services publics industriels et commerciaux. Ils sont gérés dans un budget annexe, équilibré en recettes et en dépenses, financé principalement par la facturation aux usagers : c'est la règle des articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du CGCT, qui limite aussi la prise en charge de dépenses par le budget général. La tarification suit les articles L. 2224-12 et suivants, qui prévoient notamment le règlement de service remis à chaque abonné et définissant les prestations et les obligations de chacun.

L'information passe par le rapport sur le prix et la qualité du service (RPQS), prévu à l'article L. 2224-5 du CGCT et détaillé aux articles D. 2224-1 et suivants, qui présente indicateurs techniques, financiers et de performance. Il est présenté à l'assemblée délibérante, transmis à l'observatoire national des services publics d'eau et d'assainissement et, dans les collectivités concernées, examiné par la commission consultative des services publics locaux. Les indicateurs sont définis en annexe du CGCT ; la fiabilité des chiffres dépend de la qualité des données du service, ce qui rejoint le domaine consacré aux données patrimoniales.

La commande publique, de la préparation au contrat

Marchés de travaux et d'exploitation

Les achats des collectivités relèvent du Code de la commande publique, issu de l'ordonnance n° 2018-1074 du 26 novembre 2018 et en vigueur depuis le 1er avril 2019. Les procédures dépendent de la valeur estimée du besoin, selon des seuils européens révisés tous les deux ans : nous vérifions toujours les seuils applicables à la date de la consultation. Pour les travaux, le cahier des clauses administratives générales applicable est le CCAG Travaux, approuvé par l'arrêté du 30 mars 2021, que le marché peut écarter ou compléter dans son CCAP (cahier des clauses administratives particulières).

Techniquement, les marchés de réseaux d'eau et d'assainissement renvoient au cahier des clauses techniques générales (CCTG) : fascicules 70 (titre I) et 71, approuvés dans leurs versions de 2021 par l'arrêté du 7 octobre 2021. Ils ne s'imposent à un marché de collectivité que si ses pièces les visent, et le cahier des clauses techniques particulières (CCTP) précise ou déroge. Un CCTP clair, cohérent avec le règlement de service et avec les exigences de réception, évite des litiges d'exécution coûteux. Les marchés d'exploitation posent d'autres questions : périmètre des prestations, astreintes, renouvellement, clauses de données, indicateurs de performance, pénalités.

Délégation de service public et contrats de concession

La délégation d'un service d'eau ou d'assainissement est un contrat de concession soumis au Code de la commande publique, complété par le CGCT (articles L. 1411-1 et suivants). La procédure comprend généralement un rapport sur le principe de la délégation, l'avis de la commission consultative des services publics locaux, la délibération sur le principe, un appel à candidatures, une négociation, puis l'approbation du contrat par l'assemblée. La durée du contrat doit être justifiée par la nature des prestations et par les investissements demandés au délégataire.

En cours de contrat, le délégataire remet un rapport annuel, dont l'analyse permet à la collectivité de contrôler la qualité, les comptes et l'état des biens. En fin de contrat se pose la question du retour des biens, des données et des compétences. La collectivité qui s'y prépare tôt dispose de plus d'options : reprise en régie, nouvelle délégation, marché d'exploitation. Les clauses sur l'inventaire, les droits sur les données et l'indemnisation des biens non amortis sont celles qui prêtent le plus à discussion, et leur rédaction relève d'un juriste ou d'un avocat.

Impartialité et conflit d'intérêts

Le Code de la commande publique permet à l'acheteur d'exclure de la procédure un candidat qui, par sa participation préalable directe ou indirecte à la préparation de la procédure, a eu accès à des informations susceptibles de créer une distorsion de concurrence, lorsqu'il ne peut y être remédié par d'autres moyens (article L. 2141-8). Il prévoit aussi l'exclusion d'une personne dont la candidature crée un conflit d'intérêts qui ne peut être traité autrement (article L. 2141-10).

Notre règle en découle. Une société qui prépare une consultation, qu'il s'agisse d'un cahier des charges, d'un rapport préalable à une délégation ou d'une analyse d'offres, ne répond pas ensuite à cette consultation, ni directement, ni comme sous-traitante ou cotraitante. Nous le disons dans nos propositions et nous déclarons à l'acheteur toute mission antérieure auprès de la collectivité, afin qu'il apprécie lui-même la situation. Cette règle explique aussi que l'assistance technique ne soit pas ouverte dans ce domaine.

Usagers, agents et continuité du service

La relation aux abonnés

Le règlement de service est le document de référence entre le service et ses abonnés : conditions de raccordement, de facturation, de paiement, d'interruption, de réclamation. Sa rédaction doit rester claire pour l'usager et cohérente avec le droit. Le service gère aussi la facturation, les relevés, les fuites après compteur, les demandes de dégrèvement et les impayés, autant de situations qui exposent à des contentieux. Les litiges individuels entre un service industriel et commercial et ses usagers relèvent en principe du juge judiciaire, tandis que les actes d'organisation du service relèvent du juge administratif.

La communication avec les abonnés complète le dispositif : informations sur les interruptions, sur la qualité de l'eau, sur les travaux, sur le prix. Les données des abonnés sont des données personnelles soumises au RGPD (règlement général sur la protection des données), ce qui impose des durées de conservation et des règles d'accès. Une relation fluide limite les contentieux, mais ne se décrète pas : elle suppose des procédures, des agents formés et des indicateurs de suivi des réclamations.

Agents de contrôle et assermentation

Certaines missions de contrôle, comme les vérifications de branchements, les contrôles d'assainissement non collectif ou la constatation d'infractions, supposent des agents désignés par la collectivité et, selon les cas, commissionnés et assermentés. Le commissionnement et la prestation de serment relèvent des autorités et des juridictions que les textes désignent, non d'un prestataire. Nous ne promettons aucun contrôle opposable ni aucune assermentation : nous formons à la méthode de contrôle et au règlement de service, nous auditons l'organisation du service et nous aidons à préparer les documents que l'autorité compétente examinera.

Gestion de crise

Une interruption de distribution, une pollution de la ressource ou un incident majeur à la station mettent en tension le service, l'agence régionale de santé (ARS), le maire et les usagers. Le code de la santé publique oblige la personne responsable de la distribution à informer sans délai les autorités sanitaires et le maire en cas d'incident, et les mesures de restriction relèvent des autorités compétentes. Le plan communal de sauvegarde, la répartition des rôles, les messages types et les moyens de substitution doivent être préparés avant la crise. Un exercice annuel, même court, révèle des failles que les documents ne montrent pas.

Ce que nous faisons, et ce que nous ne faisons pas

Nos interventions

Nous auditons la gestion d'un service, ses contrats et ses indicateurs, nous conseillons sur le mode de gestion, la commande publique et le transfert de compétences, nous rédigeons des règlements de service, des cahiers des clauses techniques et des rapports annuels, nous accompagnons les directeurs et les équipes lors d'une réorganisation, et nous animons des ateliers de gouvernance, des comités de pilotage et des revues de contrat. La formation, par exemple sur la commande publique de travaux ou la relation aux usagers, n'est qu'une modalité parmi d'autres. Nos clients sont des communes, des communautés, des syndicats, des régies, des sociétés publiques locales et, pour la revue de leurs contrats, des délégataires.

Nos livrables sont traçables et argumentés, présentables aux élus, à l'ARS, aux services de l'État ou à la chambre régionale des comptes. Ils décrivent des options et leurs conséquences. La décision reste celle de l'assemblée délibérante, de l'exécutif et de l'acheteur.

Nos limites

Nous ne rendons pas de consultation juridique, activité réservée à des professionnels du droit : nous éclairons les options et recommandons de faire valider les points contentieux par un juriste ou un avocat. Nous ne sommes ni exploitant, ni délégataire, ni bureau de contrôle, nous ne signons aucun acte à la place d'un acheteur ou d'un élu, et nous ne délivrons ni agrément, ni accréditation, ni certification. Nous ne promettons aucun résultat : ni économie, ni conformité d'une procédure, ni issue d'un contentieux. Les exemples présentés sur le site sont des cas construits.

L'assistance technique n'est pas ouverte dans ce domaine, afin de séparer sans ambiguïté le conseil à l'acheteur et toute autre mission. Pour les mêmes raisons, nous ne répondons jamais à une consultation que nous avons préparée.

Références officielles

• Légifrance : CGCT (articles L. 1411-1, L. 1413-1, L. 2224-1, L. 2224-5, L. 2224-7, L. 2224-12), Code de la commande publique (articles L. 2141-8 et L. 2141-10).
• Direction générale des collectivités locales : organisation et compétences des collectivités.
• SISPEA et Eaufrance : données et indicateurs des services.
• Direction des affaires juridiques : fiches sur la commande publique.
• Cour des comptes et chambres régionales des comptes : contrôle de la gestion des services publics locaux.